“地达峰”与城市更新（一）0：提前十年来到的建设用地天花板
“地达峰”是借用“碳达峰”的概念，表述我国城市建设用地开发已经接近饱和的达峰状态。本文结合理论研究、模式分析和实践探索，重点探讨上海城市建设用地从上一轮城市规划（200—2020）的扩张发展模式，如何逐步转型为新一轮城市规划（2017—2035）的城市有机更新发展模式的思考和实践过程。本次分为“2010：提前十年来到的建设用地天花板”、“2015：土地资源紧约束与建设用地零增长”、“2021：土地存量发展时代的城市有机更新”三期去分享“地达峰”与城市更新。
2010：提前十年来到的建设用地天花板
中国的改革开放初期，上海作为全国经济和工业重镇，主要承担稳定经济和为国家财政作贡献的作用；直到1988年，上海因为基础设施老旧和公共服务落后发生了轮渡踩踏和甲肝疫情等重大社会事件，城市建设和发展问题才得到中央的重视。1990年，小平同志考察上海并提出了浦东大开发战略，上海在落后全国改革开放十年后才开始奋起直追。
1990年代初，上海开始结合经济社会“九五”发展规划（1996-2000），开展上一轮城市规划（1997-2000）的研究和编制工作。为了实现经济社会发展规划、国土资源规划和城市空间规划的“三规合一”，时任市领导将市规划局从城建口归入经济口，与原市计委（现为市发改委）共同进行三个规划的编制工作。本文笔者作为时任市计委长远计划综合处长，有幸参与了相关编制工作。中长期发展规划编制的两大核心指标是人口和建设用地。上海上一轮规划到2020年的常住人口规模是1950万人，相应城市建设用地总规模是2973平方公里，其中工业建设用地一千平方公里。
工业化带来城市化的规模扩张发展模式，使得城市建设用地规模不断扩张。工业化带来城市化是发展中国国家产业与城市发展的普遍模式，中国也不例外。解放后，中国的新兴城市，如郑州、大庆和克拉玛依等，几乎都是依靠资源开采和工业化发展建设而成的。当时的上海，一方面，市中心通过工业化和城市化不断向外扩张，形成了杨浦、南市、闸北和普陀等工业和居住集聚区；另一方面在远郊，通过宝钢、金山石化和闵行大电器等工业基地建设，使郊区县也变成了城市化地区。在1990年代和本世纪前十年的二十年期间，上海城市建设用地面积以每年新增一百平方公里的速度迅速扩张，从不到一千平方公里猛增到2010年的2850平方公里。
1987 — 2010 年上海土地开发利用分类（来源：中国城市中心）
城市建设用地规划指标天花板临近带来的反思。进入“十二五”和“十三五”（2011-2020）的十年期间，上海城市建设用地指标仅剩不到150平方公里的矛盾，引发了政府和学界的大讨论。
首先是研究上海城市建设用地的规模总量为何会提前十年接近天花板。通过全国人口“六普”发现，上海2010年的常住人口已经达到230万人，超过了2020年规划目标的2000万人左右，几乎多出了一个大城市的人口总数。为此，按照每平方公里城市建设用地可容纳万人生活的标准，加上工业用地配套测算，上海城市建设用地规模增长有了合理的解释。
其次是建设用地规模总量是否突破之争。一种观点认为经济发展是硬道理，建设用地为产业服务，天花板完全可以捅破；但是主流观点认为，上海发展的目标是国际化大都市，纵观全球国际化城市，城市区域用地中一半以上都是生态地，上海上一轮规划的城市建设用地占全市土地已接近一半，因此坚持建设用地天花板控制原则，无论何种情况，上海不再追求城市建设用地规模的突破。
上海市土地利用变化（2000→2010→2020）
再次是建设用地结构是否合理讨论。由于人口规模的突破，上海上一轮规划的用地结构一定不会合理，居民生活和住宅用地短缺和工业用地占比过大、市中心人口集聚过度和郊区分布不均衡、职住不平衡和交通不匹配等问题突出。
最后是城市建设用地效率和效益分析。一是因为工业的快速扩张和粗放发展，使得产业用地不仅使用效率低下、集中度不高，亩均产出效益也比较低下；二是市中心地区的居民住宅供给短缺和房价高起，而中心城区周边地区因为就业岗位不足、交通不便和公共服务落后等原因居民居住选择意愿不高；三是办公楼和商铺供应过剩和空置现象严重，并且从趋势上看这种现象会长期存在。
城市建设用地的天花板现象，对上海经济发展和产业结构调整也产生了较大的影响。许多劳动密集型和规模型的工业企业，因为城市建设用地征收、用工不足和土地成本增加而开始搬迁至郊区甚至搬离上海。在产业结构上，上海工业增加值占gdp比重在2000年可占半壁江山，之后开始一路下降；与此同时，适应现代新型城市化发展要求的金融、贸易和科技等服务业则比重一路上扬，至2020年，第三产业增加值比重已达到73.1%。产业空间也从原来的平铺式厂房向产业楼宇发展，根据上海2020年发布的《关于加快特色产业园区建设促进产业投资的若干政策建议》中，上海产业用地容积率下限提高，工业用地容积率不低于2.0，通用类研发用地容积率不低于3.0。可以明显看到，土地资源紧张，倒逼各行各业在空间上从粗放型转向集约化发展。
2015：土地资源紧约束与建设用地零增长
2010年代的十年间，在土地资源紧约束的条件下，上海开始进入产业转型和科技创新的新阶段。
基于新型城市化和“三资理论”，上海城市建设用地在未来不再突破“天花板”和实现“零增长”是可行的。党的“十八大”及十八届三中全会以后，中央提出了以“安居乐业”为目标的“新型城市化”发展理念，时任原国土资源部领导来上海考察时提出，上海是否可以率先研究土地问题的资源、资产和资本关系问题的探索，以此实现具有中国特色的新型城市化建设。“三资理论”，是指资源、资产和资本的相互间关系，上海的城市土地资源包括了6300平方公里的全域土地面积；上海的城市土地资产包括了近3000平方公里的城市建设用地面积；上海的城市土地资本是指实现市场化经营的土地价值。经过测算，上海当时通过土地批租方式，实现完全市场化资本价值的城市建设用地仅占全部建设用地的10%左右，土地价值提升还具有很大的空间。此时，上海已经开始启动新一轮城市规划（2021—2040）和2050年发展方向等研究工作。多数学者认为，未来城市建设用地的发展方向是提升城市品质和土地利用效率，通过提升土地价值来替代土地规模扩张，实现上海新型城市化的发展。基于上海现有的土地使用效率和价值还有很大的提升空间，建设用地规模不再突破上一轮规划的规划目标，上海实现城市建设用地实现增量零增长的目标是可行的。
上海新一轮城市规划在土地资源紧约束条件下，在现有城市建设用地的存量基础上进行发展需要有新思路和大智慧。在规划讨论中，一是规划期限进行了调整，新一轮规划起始年调整到2016年并上报中央，最后在2017年获批并实施；二是“十三五”期间尝试城市建设用地减量发展，以为“十四五”至2035年的城市发展留出存量建设用地的腾挪空间，并进行“土地留白”的规划创新；三是对工业建设用地性质进行调整，结合上海科创中心建设功能进行拓展。经过存量建设用地的减量发展、用地结构调整、用地性质转型和用地效益提升等各种努力，上海到“十三五”期末，城市建设用地开始远离规划指标“天花板”，“地达峰”压力明显减少。
一方面，工业用地结构调整围绕上海城市功能不断适应。上海在“十三五”期间，一是提升市土地集约化程度，将全工业用地集中到104个产业园区中，工业建设用地的规模集中度提高，同时，将工业用地总量从一千平方公里左右，降至六百多平方公里，为全市节约出大量的城市建设用地；二是进行“亩产论英雄”评价，对104个园区分别进行土地产出效益评价，梳理出土地产出效率较高的科技产业园区和效益比较差的传统工业园区，为新一轮规划的用地调整提供了价值评价依据；三是从土地出让转向租赁经营，政府不再向企业提供廉价的工业建设用地，而是依据产业周期、企业经济效益和园区级差地租水平，确定土地供应量，使得“三资”理论在工业园区的土地资源利用效率、土地资产质量和土地资本价值等各方面得到应用和实现；四是调整工业用地的规划性质，除了生产和仓储物流用途外，可以进行研发等科技创新活动，同时，适应“租售平衡”与“职住平衡”需要，适当放开了园区职工宿舍用途公租房的比例。上海工业用地利用更加多元、多样和多价值，顺应了产业发展的有了升级需要。近期，上海工业用地规模有了进一步的紧缩，可以腾出更多的空间进行住宅建设和其他建设用地需要。
另一方面，上海城市化建设用地也在不断挖潜改造。前期主要通过“拆、改、留”，在上海改造完棚户和简屋后，进一步通过房屋征收和动迁房安置，实现市中心土地成片腾出空间，进行规划留白或者区域整体再开发；近期主要通过“留、改、拆”对老市区二级旧里住房加快征收和拆迁，腾出空间发展高品质的房地产。此外，租赁房建设成为未来城市居民住房发展的主流，通过“租售平衡”实现市区住房供应结构的进一步合理。
上海四川北路旧里改造项目——今潮8弄（前后对比图）
2021：土地存量发展时代的城市有机更新
2021年9月1日，《上海城市更新条例》开始实施。城市更新是在城市的有限空间范围内实现城市形态现代化的重要方法和路径，城市更新不同于城市扩张时期的新功能在新空间的实现和调整，而是在原有城市空间进行新功能的调整，以满足社会新需求和带动经济新增长。
随着进入土地存量发展时代，城市更新将成为上海和其他城市的发展主基调。在新一轮城市规划（2017-2035）的指导下，上海从扩张开发模式转为再开发和更新模式，开始聚焦品质改善和能级提升，秉承着承担国家战略、积极建设现代化国际大都市与贯彻“人民城市人民建”等理念；趋于需求导向、目标引领、区域发展和功能升级等城市高质量发展。在路径上，城市更新将转换为政府、市场和社会协同开发建设，多元主体和多方参与共同推进。
《上海城市更新条例》中分区域更新和零星更新两类，区域更新突出为满足国际大都市功能实现，从体系和整体片区上进行统筹协调，有效实现城市功能和环境的高质量。而零星更新则突出直观反映“人民城市人民建”的理念，激发城市居民、市场与社会参与城市更新、建设、发展的积极性，强调主体多元，自下而上地推进城市更新。其中区域更新进一步细化可以分为体系型更新和片区型更新，零星更新细分为宗地开发、楼宇更新和小微更新等。
片区型更新是上海城市有机更新的重点类型，首先，片区型更新可以通过区域整体开发等途径整体提升城市中重要片区的功能，承载着“转型发展、功能提升、特色彰显、形态现代”目标重任；其次，片区型更新可以实现基础设施改造先行的重任，构建片区现代化的环境和道路等硬件本底；再次，片区型更新既是体系型更新的载体，也是宗地更新和小微更新的汇总，在当前上海全面推进高质量发展的关键时期，片区型更新通过平衡统筹多方利益，多举措形成“组合拳”力量，能够更好地实现片区内环境提升、功能发展，构建上海作为国际大都市功能区“骨架”。
由于片区型更新是在超过一个街区以上相对成片规模的城市更新范围内进行，整体实现区域功能提升、形态协调、环境优化和资源利用，涉及多目标、多条线、多利益方，在具体落实中难免存在各种权属关系交杂、技术领域打架、各方利益纠缠的情况。为此需要通过平台统筹功能策划、规划设计、基础设施改造、开发建设、功能导入和管理运营的等各环节，实现全方位和全生命周期的更新模式。
上海杨浦滨江南段城市更新前后对比
城市更新是伴随城市发展是长期任务，由于《上海城市更新条例》刚刚出台，还需要经历法规深化细化、政策配套、机构分工和运作磨合等过程，形成的上海城市更新模式创新也需要通过实践检验，以此加快城市
