优化上海市经营性用地全生命周期管理研究
作者：朱慧 来源：《中国房地产业·上半月》6 年第 08 期
【摘要】在上海对土地管理实行“五量”调控的背景下，经营性用地全生命周期管理已成为 常态化土地管理手段。通过把建设功能、形态、开竣工时间及经济、环境、社会等约束性指标 和要求纳入土地出让合同，相关职能部门联合对项目建设、运行及退出进行全过程监管，以实 现土地节约集约利用。
【关键词】经营性用地；出让；全生命周期管理
为充分发挥土地资源市场配置作用，提高土地利用质量和效益，加快资源节约型、环境友 好型社会建设，上海于 201 年提出“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高” 的土地管理战略，并出台了一系列土地全生命管理新政，包括《关于进一步提高土地节约集约 利用水平的若干意见》（沪府发[2014]14 号）、《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定 （试行）》（沪府办[2014]26 号）、《关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定（试 行）》（沪府办〔2015〕0 号]）等文件，土地全生命周期管理在范围上实现了从工业用地向 经营性用地的全覆盖。
截止 2014 年底，上海城市建设用地总规模已达到 3124km2，占全市陆域面积 45%，这一 比例远远高于伦敦、东京、巴黎等国际大都市。伴随着建设用地大幅度的外延式扩展，环境污 染、公共安全、资源紧缺等一系列问题逐渐凸显。经过科学分析和决策，上海提出城市建设用 地必须锁定总量，到 2020 年建设用地规模应控制在 3226 km²，也就意味着 6 年内，年均建设 用地要实现负增长。 必须严格控制土地供应，提高土地供应的科学性和集约性，倒逼经济转 型发展，改善生态空间环境。2015 年，在工业用地已全面实行全生命周期管理的基础上，上 海将全生命周期管理范围扩大到经营性用地，将建设要求、功能实现、开发管理、生态环保等 经济、社会、环境各后续利用要素纳入土地出让合同，通过合同契约关系明确了开发商持有物 业等措施，优化了土地供应结构和功能，从源头上减少了房地产泡沫和城市病的产生，促进了 房地产市场和城市开发的健康稳定发展。房地产商的角色从开发商变成了城市运营服务商，市 场主体从旁观者变成了城市共同责任者，有效促进了城市共建共治共享。
近年来，国内已陆续有城市开展土地全生命周期管理。从 2008 年起，浙江省
义乌市把工业用地出让分为两个阶段，第一阶段为 2-5 年，第二阶段为工业用地最高使用 年限 50 年减去第一阶段后的剩余年限。相应的，出让金也分别按各阶段的实际使用年限缴 付。在第一阶段结束前，由投资、产业、土地、环保等、监察等多个部门对用地情况进行联合 会审与验收，对未达到合同规定的绩效利用标准的，收回第二阶段使用权。国内也不断有学者 和公职人员提出土地全生命周期管理的观点。宗臻林（2008）提出，土地交易管理应注重用地 合同管理，合同条款应包含开竣工时间、土地开发建设条件等，土地管理部门应会同其他职能 部门跟踪合同执行情况，第一时间掌握土地开发情况，及时处置闲置土地 。尹厚俊（2014） 认为，在土地出让后，要通过履约监管手段，对土地开发情况进行定期评估，对开发程度未达 到合同约定条件的，或产生闲置土地的，及时予以处置 。庄少勤（2015）指出，在当前的土 地管理形势下，只有实施全生命周期管理才能充分发挥土地利用的综合功效。土地出让合同应 包含建设功能、形态及经济、环境、社会等约束性指标和要求，对项目建设、达产、运行及退 出进行全过程监管 。
三、经营性用地全生命周期管理特点
（一）全要素管理与部门协同管理。为改变对受让人土地开发利用过程缺乏有效监管的现 状，在经营性用地上市交易前，规划土地、建设、房管、环保、绿化、市容、交通、民防、卫 生防疫、水务等部门按照各自职责，提出经营性用地各项建设要求、运营管理、节能环保、监 管考核和违约处置等要求，作为出让条件纳入土地出让合同。出让合同生效后，各职能部门根 据“谁提出、谁监管”的原则，对合同履约情况实施过程监管，从注重经济效益向注重社会、生 态综合效益转变，实现绿色发展理念。
（二）全过程管理与信息化管理。以土地出让合同为平台，实现建设用地开竣工、运营管 理、公益性责任和建设用地使用权退出的全过程管理。充分利用大数据平台，在统一的土地全 生命周期管理信息平台上，由土地管理部门根据各开发环节与过程，向各职能部门发送监管清 单，汇总监管结果，通过各部门信息共享、协同管理，实现全程动态管理。
（三）出让方式多样与弹性年限。在统一的土地交易市场平台，对地理位置特定，具有重 要功能性的商业、办公用地，采用附带规划设计条件、公建设施配置要求、功能建设和运营要 求的方式实施公开招拍挂出让。对重点地块，可通过开土地推介会、发布预申请公告等形式， 提前对社会公布出让信息。在出让年限不高于法定最高出让年限的前提下，参照工业用地出 让，根据各经营性项目实际情况，实行弹性出让年限，并根据实际出让年限，科学评估，集体 决策，形成出让起始地价。
四、优化经营性用地全生命周期管理的相关建议
（一）加强年度供应计划管理，优化供应结构
严守常住人口规模底线、建设用地总量底线、生态环境底线、城市运行安全底线要求，加 大供给侧结构改革力度，科学编制经营性用地年度供应计划，重点促进结构优化，增加有效供 给，促进房地产市场健康稳定发展。综合评定和确定经营性用地的功能业态、供应时序，有效 统筹协调不同区域经营性用地供应。优化住宅用地供应结构，增加中小套型商品住房供应，根 据区域划定不同的商品住宅用地和保障性住房用地中的中小套型住房供应比例。鼓励开发企业 自持一定的比例商品住房和商办物业分别用于社会租赁、自身持续运营等。保持合理、稳定的 经营性用地供应规模，根据市场供需、区域状况、业态趋势等监测情况，及时评估、动态调整 土地年度供应计划，优化住宅和商办用地供应结构。
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